Veje til grøn omstilling af dansk landbrug

Ekspertgruppens kommissorium har været at foreslå reguleringsmodeller, der bidrager til at nå klimalovens målsætning om drivhusgasreduktioner med afsæt i lovens guidende principper. Ifølge klimaloven skal indsatsen for at reducere Danmarks udledning af drivhusgasser være så omkostningseffektiv som muligt – dvs. drivhusgasreduktioner skal opnås til de lavest mulige omkostninger for samfundet – men samtidigt må indsatsen ikke føre til drivhusgaslækage, hvor produktion og tilhørende udledninger blot flytter til udlandet. Omkostningseffektivitet kan opnås ved at lægge en ensartet afgift på alle indenlandske udledninger af drivhusgasser. Dermed tilskyndes virksomheder og husholdninger til at reducere udledningerne, hvor det kan gøres billigst. En ensartet drivhusgasafgift kan imidlertid medføre en betydelig nedgang i produktionen med dertil hørende risiko for drivhusgaslækage i de erhverv, der er mest udsat for international konkurrence. Landbruget tilhører denne kategori.

Dertil kommer, at klimaindsatsen skal tage hensyn til den sociale balance og den sociale sammenhængskraft. Sammenhængskraften på tværs af landsdele kan blive udfordret ved klimatiltag over for landbruget, da landbrugsproduktionen er skævt fordelt ud over landet. Den sociale balance kan ligeledes blive truet, hvis tiltagene medfører mærkbare stigninger i priserne på fødevarer, der vejer tungt i budgetterne for lavindkomstgrupper.

Det er umuligt at udforme en klimaregulering af landbruget, som fuldt ud tilgodeser samtlige hensyn i klimaloven. Det er især dilemmaet mellem ønsket om omkostningseffektivitet og ønsket om at undgå en stor nedgang i den animalske landbrugsproduktion med tilhørende risiko for lækage, der ikke er til at komme udenom.

Ekspertgruppen har derfor valgt at fremlægge tre modeller for en klimaafgift på landbruget, der vægter hensynene forskelligt. Det er op til politikerne at foretage den endelige vægtning.

Landbrugets drivhusgasudledninger stammer hovedsageligt fra husdyr, fra gødning udbragt på mark og fra kulstofrige lavbundsjorde. Udledningerne fra lavbundsjorder håndteres i alle ekspertgruppens modeller via et tilskud til udtagning og vådlægning af lavbundsarealerne kombineret med en beskeden afgift på udledningerne, der foreslås forhøjet, hvis tempoet i udtagningen ikke lever op til forventningerne. Et andet tiltag, der går igen i alle ekspertgruppens modeller, er tilskud til skovrejsning. Det vil sænke udledningerne fra landbrugets arealer og sikre øget optag af kulstof i landets skove.

Hovedinstrumentet i ekspertgruppens modeller er en klimaafgift på udledninger fra husdyr og gødning, der tager hensyn til forskellene i udledningerne fra de forskellige dyretyper. Afgiften kombineres i nogle modeller med andre instrumenter for at sikre, at alle modeller opfylder klimalovens målsætning om 70 pct. drivhusgasreduktion i 2030 i forhold til udledningerne i 1990 samt Danmarks forpligtelse over for EU til at reducere de udledninger, der ikke er reguleret af EU's system for handel med CO₂-kvoter.

I ekspertgruppens model 1 vægtes ønsket om samfundsøkonomisk billige drivhusgasreduktioner højest. Modellen indeholder en klimaafgift på landbrugets udledninger på 750 kr. pr. ton CO₂-ækvivalent (betegnet CO₂e), hvilket vil sidestille landbruget med andre erhverv uden for EU's kvotehandelssystem. Modellen skønnes at reducere landbrugets drivhusgasudledninger i 2030 med 3,2 mio. tons, hvilket er ca. en fjerdedel mere end den reduktion, der kræves for at opfylde klimalovens 70 pct.-mål. Det giver en høj sandsynlighed for, at klimalovens mål faktisk opfyldes på trods af de usikkerheder, der uundgåeligt knytter sig til vurderingen af effekterne. Afgiftsprovenuet tilbageføres til landbruget i form af støtte til udvikling af nye klimavenlige landbrugsteknologier og støtte til omstilling fra animalsk til plantebaseret produktion.

I model 1 fremkommer mere end halvdelen af drivhusgasreduktionerne via en samlet nedgang i landbrugsproduktionen på skønsmæssigt 15 pct. Produktionen på landets kvægbrug ventes endda at falde med 20 pct., hvorved ca. en fjerdedel af kvægbedrifterne vil risikere at gå konkurs. Det kan måske undre, at de opnåede drivhusgasreduktioner i model 1 er relativt billige for samfundet på trods af det store fald i landbrugsproduktionen. Hovedårsagen er, at landbrugets drivhusgasudledninger i udgangspunktet ikke er direkte reguleret, hvorimod udledningerne fra andre dele af økonomien er pålagt forholdsvis høje CO₂-afgifter. Derfor har de andre erhverv og husholdningerne i stort omfang allerede udnyttet de mest oplagte muligheder for at reducere deres udledninger. Yderligere reduktioner uden for landbruget vil derfor typisk være dyrere end reduktioner i landbruget, hvor de samlede udledninger af metan og lattergas ikke er faldet de seneste 15 år. En yderligere forklaring er, at en klimaindsats i landbruget giver nogle miljømæssige sidegevinster i form af mindre udvaskning af kvælstof til vandmiljøet og mindre udledning af ammoniak til luftmiljøet. Disse gevinster sænker de samfundsøkonomiske omkostninger ved klimaindsatsen. Sidst men ikke mindst skal man huske, at en lavere landbrugsproduktion ikke er ensbetydende med et fald i den samlede produktion, da arbejdskraft og kapital, som frigives fra landbruget, på sigt vil komme over i andre erhverv.

Den store nedgang i landbrugsproduktionen i model 1 medfører en betydelig risiko for, at dele af landbrugsproduktionen og de tilhørende udledninger flytter til udlandet. Derfor har ekspertgruppen også fremlagt en model 2, hvor belastningen af landbruget er noget mindre. I model 2 er den formelle afgiftssats fortsat 750 kr. pr. ton CO₂e, men der gives et bundfradrag pr. dyr og pr. hektar landbrugsjord, så belastningen på landbruget halveres. Model 2 sidestiller dermed landbruget med de dele af industrien, der er omfattet af EU's kvotehandelssystem, hvor den danske CO₂-afgift netop kun er på 375 kr. pr. ton. Den relativt lave afgiftssats på de kvoteomfattede industrivirksomheder er begrundet med, at de er særligt udsatte for lækagerisiko. I model 2 er den relativt lave effektive afgiftssats på 375 kr. ligeledes motiveret med lækagerisikoen i landbruget. Ved at fastholde den formelle afgiftssats på 750 kr. i model 2 opnår man imidlertid, at landbrugerne fortsat belønnes med en afgiftsbesparelse på 750 kr. pr. ton, hvis de reducerer gødningstildelingen til marken eller sænker udledningen pr. dyr, fx ved at benytte fodertilsætningsstoffer eller ved at investere i mere klimavenlige staldanlæg.

Model 2 fastholder altså et stærkt incitament til at sænke udledningerne via tekniske virkemidler. Samtidigt bevirker bundfradraget i afgiften, at landbrugserhvervet belastes mindre end i model 1, hvorved produktionsnedgangen bliver lidt under 9 pct., ligesom risikoen for omfattende konkurser sænkes. Modstykket hertil er, at faldet i landbrugets udledninger også bliver mindre i model 2 end i model 1. For at sikre tilstrækkeligt store drivhusgasreduktioner til at opfylde Danmarks nationale klimamål og internationale klimaforpligtelser inkluderer model 2 derfor et tilskud til kulstoflagring i landbrugsjord via tilførsel af biokul fremstillet ved opvarmning af biomasse i en pyrolyseproces. Kulstoflagring med biokul er en måde, hvorpå landbruget kan opnå såkaldte negative udledninger, der kan kompensere for de uundgåelige positive udledninger fra andre dele af landbrugsdriften. Teknologier til sikring af negative udledninger er nødvendige for at opfylde de langsigtede klimamål i Danmark og EU. Ekspertgruppen ser derfor et positivt fremtidsperspektiv i at fremme videreudvikling og billiggørelse af pyrolyseteknologien via støtte til kulstoflagring med biokul. I model 2 ventes pyrolyse og biokul at bidrage med drivhusgasreduktioner på ca. 0,2 mio. tons i 2030. Bl.a. fordi pyrolyse indtil videre er et relativt dyrt klimavirkemiddel, stiger den samfundsøkonomiske omkostning pr. ton drivhusgasreduktion fra 150 kr. i model 1 til 250 kr. i model 2. Det er dog stadig meget billige reduktioner sammenlignet med, hvad det koster samfundet at reducere udledningerne i andre sektorer. Samtidigt opnår man i model 2 at sænke den andel af drivhusgasreduktionerne, der skyldes produktionsnedgang, til godt en tredjedel, mens knap to tredjedele af reduktionerne fremkommer ved tekniske virkemidler eller omstillinger i landbrugsproduktionen. Model 2 skønnes at medføre et beskedent statsligt provenutab på ca. ½ mia. kr.

Ekspertgruppen præsenterer også en model 3, hvor ønsket om at begrænse faldet i landbrugsproduktionen tillægges endnu større vægt. Modellen indebærer en formel afgiftssats på 250 kr. pr. ton CO₂e kombineret med de samme typer af bundfradrag som i model 2, så den effektive afgiftssats sænkes til 125 kr. pr. ton. Derved sidestilles landbruget med de dele af industrien (mineralogiske processer), der i dag har den laveste CO₂-afgiftssats. Med de relativt høje marginale afgiftssatser i model 1 og 2 ventes tekniske reduktionstiltag som fodertilsætningsstoffer og teltoverdækning af gyllelagre at blive taget i brug ad frivillighedens vej, hvorimod den lave afgiftssats i model 3 ikke tilskynder tilstrækkeligt til at anvende disse virkemidler. For at sikre de nødvendige drivhusgasreduktioner indeholder model 3 derfor et krav om, at alle bedrifter skal anvende fodertilsætning og teltoverdækning. Derudover indebærer model 3 et større behov for yderligere reduktioner via tekniske virkemidler såsom biokul fremstillet ved pyrolyse, der i modellen bidrager med reduktioner på 0,8 mio. tons i 2030. Det er dog usikkert, om pyrolysekapaciteten kan opskaleres tilstrækkeligt hurtigt, så ekspertgruppen opfordrer til en nøje løbende overvågning af udviklingen for at vurdere, om der er behov for supplerende tiltag for at opfylde 2030-målsætningerne. Hvis pyrolyse ikke kan bidrage med tilstrækkelige reduktioner, kan man alternativt hæve afgiftssatsen og dermed nærme sig model 2, eller genindføre den tidligere reducerede norm for kvælstoftilførsel til markerne.

Som følge af usikkerhed om det mulige tempo i udbygningen af pyrolysekapaciteten samt udestående miljøgodkendelser indebærer model 3 en større usikkerhed omkring opfyldelsen af klimamålene for 2030. Den større satsning på forholdsvis dyre tekniske reduktioner medfører tillige, at den samfundsøkonomiske omkostning pr. ton drivhusgasreduktion stiger fra 250 kr. i model 2 til 475 kr. i model 3. Model 3 indebærer endvidere et årligt statsligt provenutab på godt 2 mia. kr. Til gengæld betyder modellen, at andelen af drivhusgasreduktioner, der fremkommer ved produktionsnedgang, begrænses til ca. en fjerdedel.

Som alternativ til gødningsafgiften på 750 kr. kombineret med bundfradrag kan man i model 2 og 3 vælge at give et tilskud til reduceret gødningstilførsel til marken finansieret ved reduktion af den indkomststøtte pr. hektar, landbrugerne modtager som led i EU's landbrugspolitik. Derved omlægges en del af landbrugsstøtten fra passiv indkomststøtte til aktiv støtte til klimavenlig omstilling, uden at landbruget direkte påføres en merudgift, og uden at staten mister provenu. Et tilskud til reduceret gødningstilførsel vil medføre en mindre belastning af landbruget end en gødningsafgift med bundfradrag, men ekspertgruppens analyser viser også, at tilskudsmodellerne giver mindre drivhusgasreduktioner og højere samfundsøkonomiske omkostninger pr. ton drivhusgasreduktion end afgiftsmodellerne.

Alle ekspertgruppens modeller kræver en opgørelse af drivhusgasudledningerne fra den enkelte landbrugsbedrift. For hver enkelt type af husdyr arbejdes der i Danmarks officielle klimaregnskab med en ”emissionsfaktor”, dvs. et skøn over udledningen pr. dyr, der varierer afhængigt af staldtypen og håndteringen af gødning og gylle fra dyrene i stald og på lager. Der arbejdes ligeledes med en emissionsfaktor for gødning udbragt på mark, som angiver udledningen pr. kilo gødning. Disse emissionsfaktorer er baseret på omfattende målinger og forskning, og ekspertgruppen foreslår, at de lægges til grund for opgørelsen af udledningerne fra husdyr og gødning på den enkelte bedrift. Dermed sikres overensstemmelse mellem principperne for det officielle klimaregnskab, som Danmark er forpligtet på i klimaloven og over for EU og FN, og klimaregnskabet for den enkelte landbruger.

Størstedelen af de oplysninger, der kræves for at opgøre udledningerne fra den enkelte bedrift, kan hentes fra de indberetninger, landbrugerne allerede i dag foretager til det centrale husdyrregister, og i de gødningsregnskaber, de er forpligtet til at udarbejde til brug for reguleringen af forbruget af kvælstof. Ekspertgruppen vurderer derfor, at det er praktisk muligt at udarbejde bedriftsregnskaber, der tager højde for forskellene i udledningerne fra landbrugets forskellige udledningskilder. Det er dog vigtigt, at landbrugerne får ”kredit” i deres bedriftsregnskab, hvis de anvender miljøgodkendte virkemidler, der har en dokumenteret reduktionseffekt på udledningerne.

Ekspertgruppen har undersøgt, hvordan de forskellige modeller vil påvirke fødevarepriserne og fordelingen af realindkomster på tværs af indkomstgrupper. Konklusionen på analyserne er, at fødevarepriserne vil stige, da en del af stigningen i landbrugets omkostninger vil blive overvæltet i de priser, de modtager for leverancer til mejerier og slagterier. Da udgiften til disse leverancer kun udgør en mindre del af de samlede omkostninger i hele værdikæden frem til de færdigforarbejdede fødevarer ligger i supermarkedernes kølediske, vurderes prisstigningerne i de præsenterede modeller at ligge i intervallet 1-10% for de mest gængse fødevarer. Analyserne viser også, at ekspertgruppens modeller ikke vil øge uligheden i indkomstfordelingen.

Ekspertgruppen har ligeledes undersøgt, hvordan de fremlagte modeller påvirker økonomien i forskellige dele af landet. Det er gjort ved at opgøre, hvor stor en andel tabet af landbrugsproduktion udgør af den samlede produktion i 11 forskellige landsdele. For hele landet udgør landbrugets produktionstab 0,3 pct. af Danmarks samlede produktion i model 1, og noget mindre i model 2 og 3. I Vestjylland er produktionstabet lidt højere, men selv her, hvor erhvervet er mest udbredt, udgør landbruget kun en mindre andel af økonomien. Tallene inkluderer ikke påvirkningen af produktionen i mejerier og slagterier. Hvis den indregnes, kan de regionale effekter blive lidt større.

Ekspertgruppens analyser indikerer tillige, at det i de fremlagte modeller vil være muligt for dansk landbrug at opretholde næsten samme bidrag til den globale fødevareforsyning som i dag, målt ved den samlede danske kalorieproduktion til menneskeligt forbrug. Det skyldes, at nedgangen i den animalske produktion og den dertil hørende arealanvendelse til produktion af husdyrfoder vil frigive arealer, der kan anvendes til produktion af vegetabilske fødevarer.

Tilbage står det uundgåelige dilemma mellem ønsket om samfundsøkonomisk billige drivhusgasreduktioner og ønsket om at undgå for store belastninger af drivhusgasintensive erhverv som landbruget. Med højere prioritering af omkostningseffektivitet følger en højere erhvervsbelastning, og vice versa. Ekspertgruppens modeller illustrerer forskellige mulige prioriteringer mellem disse hensyn. Valget mellem dem er op til politikerne.

Debatindlægget publiceret den 21. februar på politiken.dk